□　萧新桥

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），把坚持统筹发展和安全明确为“十五五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一。2026年3月，十四届全国人大四次会议批准的“十五五”规划纲要部署了109项重大工程项目，其中相当部分要通过工程建设实施。把这些要求落实到项目上，就要在确定方案、工期和资源配置时明确人员防护要求，把工程安全贯穿建设全过程。

　　“十五五”时期，重大工程建设与城市更新同步推进，施工任务繁重。规划蓝图变为建设成果，关系群众生活改善，也关系发展能力提升。安全投入怎样形成实际保护，安全价值怎样进入工程决策，是落实统筹发展和安全要求必须回答好的两个问题。

　　工程安全的价值首先在于保护人

　　坚持人民至上、生命至上，工程建设要把保护建设者和公众的生命健康放在首位。工地上的一道防护、一项监测、一次及时撤离，守护的是具体的人及其家庭。设施建成、功能实现是建设成效，建设者平安归来、周边群众安心生活同样是建设成效。评价安全投入，既要看到对人的保护，也要查明措施怎样发挥作用。

　　项目管理需要核算费用、控制工期，安全措施占用的资金、时间和作业空间也应如实考虑。单看支出金额和完成进度，看不出维持安全条件的工作是否到位。交代这些工作及其防护作用，资源配置和工序安排才有更充分的依据。

　　2025年5月，中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，部署危旧房改造、地下管网更新等任务。2026年10月，住房城乡建设部等六部门办公厅联合印发《关于推进老旧街区厂区改造提升的指导意见》，要求在确保安全的基础上改造提升老旧厂房。这类项目紧邻群众生产生活，施工安全、公众通行和既有设施运行应共同纳入项目安排。道路开挖、管线改迁和出入口调整，都应同步明确防护措施、所需费用、落实责任和到位时间。

　　在工程建设中，谁承担费用、谁作出决定、谁得到保护，往往分属不同主体。增加一道临时防护，费用可能由企业承担，直接受益的是作业人员和附近行人。调整施工顺序，需要参建各方协调，现场才能实施。如果只按本方支出和节点进度作判断，保护人的需要就可能被低估。讨论安全价值，需要说明一项安全安排保护谁、控制什么危险以及实施后起到了什么保护作用。把这些情况讲清楚，有权安排资源、调整进度的人才能及时了解现场需要，承担起相应责任。

　　开工时具备的安全条件，还要靠施工期间的维护守住。维护防护设施、处理异常信息、补充关键资源，即使没有新增设备或工程量，也需要人员和费用支持。

　　安全安排要形成实际保护

　　2016年11月24日，江西丰城发电厂三期扩建工程发生冷却塔施工平台坍塌特别重大事故，造成73人死亡、2人受伤，直接经济损失约1.02亿元。

　　2017年9月公布的事故调查报告记载，事故发生前，建设单位提出力争年底到顶的要求。施工单位项目部随之调整进度计划，经总承包单位项目部报送，建设单位签署意见为“同意暂按调整计划执行，合同考核工期另行协商”。7号冷却塔筒壁工程工期由212天调整为110天。调整后，建设单位、监理单位和总承包单位项目部均未对缩短后的工期进行论证、评估，也未提出相应的施工组织措施和安全保障措施。

　　报告还记载，施工单位项目部获知气温骤降预报后，总工程师安排增加早强剂、调整混凝土配合比，但直至事故发生没有落实。报告认定的直接原因是：施工单位在第50节筒壁混凝土强度不足时违规拆除第50节模板，筒壁失去支护后无法承受上部荷载，发生坍塌。

　　当时施行的《电力建设工程施工安全监督管理办法》明确规定，建设单位应当执行定额工期，不得压缩合同约定的工期。工期确需调整，应当对安全影响进行论证、评估，提出相应的施工组织措施和安全保障措施。工期调整获得同意、技术措施作出安排，都不能替代对实际施工条件的核查。

　　住房城乡建设部部署加快城市基础设施生命线安全工程建设，要求强化运行风险的实时监测和动态预警。安徽合肥的城市生命线安全工程对燃气、桥梁、供水等设施实施在线监测，已成功预警处置多起燃气泄漏等险情。这一实践也为施工现场提供了启示：配置监测设备的同时，应明确数据判读、异常报告和处置权限，必要时及时调整作业或组织撤离。采购和安装记录之外，还要检查这些环节，防止设备已配置，现场却难以及时处置。

　　评价工程安全，既要看事故情况，也要核查防护措施的实际运行。一段时间没有发生事故，值得肯定，但不能据此认定每一项安全投入都已充分发挥作用。还应了解人员作业、危险变化和措施运行的过程。对已经核实的防护成效，可以据实说明；某项投入是否促成这些成效、发挥多大作用，还需查明。投入的作用查得清楚，项目才知道哪些做法应当继续、哪些地方需要调整。

　　把安全价值纳入工程决策

　　安全安排要经得起事实核查。讨论方案时，防护设施的覆盖范围、临时支撑的适用阶段以及收到监测预警后的处置安排，都应交代清楚。技术、安全、商务等岗位围绕同一项任务沟通，就有可能减少各算各账、各说各话，使费用和进度的取舍有相应的安全依据。

　　资金需要应当依据防护任务测算。人员和设备的配置、使用期限以及必须到位的时间，都是测算费用的依据。财政部、应急管理部印发的《企业安全生产费用提取和使用管理办法》要求按规定提取和使用安全生产费用，将年度提取和使用计划纳入企业财务预算。项目应在此基础上，按防护任务编制费用使用计划。反复使用的设施还涉及维护和检查，共享设备则要确认各作业面是否同时需要。这样编出的预算，能够对应现场任务。出现资源缺口时，也便于说清影响及所需支持，避免账面有配置，关键时刻却无法使用。

　　方案比较应先查明必要安全条件。对具备条件的方案，再结合防护效果、实施费用、作业干扰和工期影响作出选择。例如，同样完成一项高处作业，在两种防护方式均满足安全要求的前提下，可以比较其适用范围、安装维护需要及对后续工序的影响。理由充分的取舍，能够使资源更好地服务于防护任务。

　　生命健康保护有其自身的意义。经济结果有共同口径和依据时，可以据实测算；对工人安全、公众避险等结果，应直接说明保护对象和实际变化。用一个金额概括所有安全价值，反而容易掩盖不同人员的处境。决策者需要看清谁得到保护、谁承担费用、是否有人仍处于危险之中。

　　预防工作的成效，也体现在日常稳定运行和危险发生前的及时处置中。项目考核应关注关键防护的持续可用、异常处置和人员履职，使主动发现问题、提前采取防护的工作得到应有认可。

　　关键防护资源尚未到位，节点工期又临近，必须先看清缺少的安全条件及其影响。哪些作业受影响，能否调整工序，资源最迟何时到位，等待期间怎样防护，都应向决策者说明。缺少必要安全条件的作业，应按规定暂停；调整工序后，仍须确认具备必要安全条件方可实施。其他具备条件的作业，可以另作安排。把工期、费用和现场保护放在同一次决策中审慎考虑，才能看清各项选择的后果。

　　安全决策需要持续的组织保障

　　《建议》提出，建立房屋全生命周期安全管理制度。施工阶段是这项制度的重要环节。落实到工程项目，作出影响现场安全条件的决定时，应听取专业意见，同时明确安全措施、资源安排及落实责任。

　　工期安排应为安全施工和必要准备留出时间。推进“十五五”重大工程建设，建设单位应在自身职责范围内，充分考虑施工方法、现场环境及安全保障需要。涉及合同、费用和建设条件变化的，及时协调处理。承包单位反映的资源缺口和防护要求，也要有明确答复。答复要能落到现场安排上，减少问题悬而未决、作业仍在推进的风险。

　　要让安全投入真正用到现场，费用支付、资源调配、接收使用等环节就要衔接好。关键设备、专业人员和技术支持，应有明确的提供者、交付时间及现场接收确认的责任。资源申请应说明需要控制的危险、防护对象、所需功能和最迟到位时间，企业可据此调配资源。批准以后，继续核实交付和使用，才知道安排是否真正支持了现场。

　　工地条件始终在变化。基坑开挖加深、设备配置改变、相邻作业增加、天气变化，都可能使原有措施不再适用。条件改变后，应针对受影响的部位和工序，重新检查原有措施是否仍然适用、原来确认的安全条件是否仍然具备，及时作出调整。

　　现场状态与既定方案不一致时，项目负责人应组织专业研判，按职责权限办理作业调整、暂停及相关事项。超出现场权限的资金、人员和设备问题，要把事实、专业意见及所需支持送到有权决定的人手中。报告送出后，等待期间的防护不能中断；决定作出后，还要核实其是否已转为可执行的现场安排。依照《中华人民共和国安全生产法》，从业人员发现直接危及人身安全的紧急情况时，有权停止作业或者在采取可能的应急措施后撤离作业场所。

　　暂停和恢复尤其考验组织衔接。作业暂停后，现场仍可能需要巡查、支护、监测和值守；恢复施工前，应按专业要求核实相关条件，明确可以恢复的范围；恢复以后，还要检查措施是否正常发挥作用。把这些工作安排到具体岗位，才能避免防护在等待、交接和重新开工时中断。

　　班组最接近作业变化，及时处理班组反映的异常，有助于守护一线人员。谁负责研判、谁提供资源、谁有权调整作业，应当事先明确。对重要事项，追踪处理结果是否回到现场、安全条件是否满足，比重复转发信息更有意义。已有记录能说明情况的，直接采用，让一线把更多时间用于解决问题。

　　检查考核发现的问题，还应成为改进项目管理的依据。同类问题反复出现，就要从资源供给、专业支持、工序安排和权限衔接上找原因，将结论用于后续项目的预算、合同和施工组织。改进措施在后续项目中得到落实、经受检验，才能形成持续保障安全的能力。

　　统筹发展和安全，要把有关部署落实到工程安全管理的具体行动中。方案和工期调整时核实必要防护，资源批准后检查交付使用，暂停和恢复时保持责任衔接。参建各方应在各自职责范围内，把人民至上、生命至上的要求落实到具体岗位和行动中，使建设者和公众得到切实保护。随着109项重大工程陆续实施，建设任务越是繁重，越要守牢安全这个前提，以高水平工程安全为“十五五”高质量发展提供坚实支撑。

　　作者系中国中铁研究院副院长、教授，著有《工程项目安全价值》一书